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美国会放弃再平衡战略吗

2018-11-28 13:45:32

美国会放弃“再平衡”战略吗?

(《当代世界》2015年第6期总403期作者:周琪清华大学国家战略研究院执行院长,研究员)

奥巴马政府的“再平衡”战略从2010年开始实施至今已历时四年。在这四年当中,美国全球战略的“再平衡”取得了明显的成效,在国内得到了政界和外交界跨党派的一致认可。然而,随着这一战略的不断推进,它受到了越来越多的挑战和质疑,一些人甚至提出这样的疑问:美国是否会放弃这一战略?

促使美国做出战略“再平衡”决定的因素

美国进行战略“再平衡”的原因,概括起来说主要有以下四个方面:

1、美国政府意识到,亚太地区在全球战略中的重要性显着提高,经济重要性日益增长,是世界上经济活跃和发展速度快的地区。对亚太的主导地位对于维持美国的全球领导地位是必不可少的。

2、中国的经济实力和影响力日益增长,对美国的地区领导地位构成了挑战。

3、美国逐步撤出两场战争使美国获得了新的战略选择余地。

4、美国面临着严重的债务危机和财政赤字。为此,正如国务卿克林顿所说,美国“需要明智地把资源投入在将产生回报的地方”,而亚太地区正代表了“21世纪的真正机会”。

美国实施“再平衡”战略的成效

美国国家安全事务助理汤姆?多尼隆在奥巴马再次当选为总统之后于2013年3月指出,“再平衡”战略有五个重点或“支柱”,即强化同传统盟国的关系;加深同新兴国家的伙伴关系;建设同中国稳定、富有成效和建设性的关系;促进地区多边机构的发展;帮助建立能够支撑共享繁荣的地区经济框架。在“再平衡”战略实施四年之后,可以发现,其重点目标取得了引人注目的进展。

一、美国同其亚洲盟国的关系得到加强

加强与亚太地区传统盟国的关系,对于美国来说并不是一项新政策,而是冷战后历届美国政府一贯重视的地区政策。但在奥巴马政府时期,美国比以往任何时候都更加需要亚洲盟国在安全和外交上的支持与协作。美国国防部副部长鲍勃?沃克声称:“美国军队的多边参与构成了‘再平衡’战略的一个关键部分。美国同这些国家的联盟从未如此强大,而且正在变得更加强大。”

美日关系始终是美国亚洲安全政策的基石。美日同盟在军事上的分工和合作日益深化。两军在情报收集、规划制定、基地使用、联合训练以及共建导弹防御系统方面的合作进一步加深。双方共同磋商的问题包括修改《美日防务合作指针》,重新确定美日安保分工,建立美军和自卫队合作机制,日方为美国提供战时支援等。引人注目的是,钓鱼岛争端的升级推动美日在防范中国和应对中国崛起方面形成共识,更加关注中国的“近海防御战略”。美日多次举行大规模联合军事演习,甚至有时把夺回西南诸岛(包括钓鱼岛)当作演习科目。美国“欢迎”安倍首相为解禁集体自卫权而修改宪法解释,并在同盟合作议题中增加了全球治理的内容。美国还敦促日本加入TPP,旨在把美日同盟关系从军事、政治领域扩大到经济领域。

美韩关系也日趋密切。2009年奥巴马总统在首次访问韩国时,建议把两国同盟关系发展成为21世纪新的战略同盟关系。两国双边合作机制迅速发展,中断了四年的美韩双边部长级战略对话于2010年恢复,美韩外长、防长“2+2”会谈机制在同年启动,美国增加了在韩国的驻军,并从2009年起同韩国举行了一系列大规模联合军演。2012年,美韩强调将在络安全和导弹防御安全方面制定新措施,重新制定了美韩陆军在防御方面的分工,防御重点将从防守军事分界线转变为陆海均衡防守。美国向韩国移交作战指挥权的时间从原定的2012年4月推迟到2015年12月。在双方协议中规定,将利用核保护伞、常规武器和导弹防御系统来遏制朝鲜。美韩自由贸易区的协议于2012年生效。总的来说,美韩同盟关系已从传统军事领域中的合作向政治—经济合作扩展,从地区同盟向全球同盟转化。

美菲安全关系日趋密切。美国与菲律宾的战略与安全合作机制有所加强,2011年,举行了首届美菲双边战略对话。2012年1月,美国向菲律宾海军转让“汉密尔顿”号武装快艇,以增强菲律宾的海上预警能力,并对菲律宾海岸警卫队提供先进的人员培训和通讯设备。2014年,美菲首次举行外长和防长“2+2”会谈。美菲合作的重点自2011年起转向来自南海的外部潜在威胁。两国不断就如何增加美国在菲律宾的军事存在进行磋商,包括修建更多的港口和机场供美军停留、补充燃料和维修,增加联合军演、训练、舰机访问的次数和频率。两国之间规模的联合军事演习——“肩并肩”,更加强调菲律宾在面临领土争端时的防御能力。2014年美菲签署的为期十年的《美菲加强防务合作协议》规定,菲律宾将在未来几年增加对美国武器的进口。

美澳同盟地位随着美国战略重心转向亚太而日益突出,成为控制太平洋和印度洋的战略支点。2011年美国宣布,将把澳大利亚达尔文港的海军陆战队人数增加到2500人。同时,澳大利亚将向美军开放更多的军事训练基地和军港。两国加强了情报共享与合作关系,在太空和络安全领域也加强了合作。美国在澳大利亚部署了一些专门用于监听印度洋和太平洋两个方向的大型无线电监听站,还通过军工合作、军火贸易和军事援助等方式,推动美澳国防工业结构的一体化。

二、与其他国家的新伙伴关系取得的进展

虽然同盟关系仍然是美国亚太战略和政策的核心,但美国同时愿意用处理地区事务的络模式来对轴幅模式做补充,把两者有效地结合在一起。因此,与以往美国亚太战略不同的是,奥巴马政府更积极地发展新伙伴关系,特别是同印度、印尼、缅甸和越南等国的关系。

美印接近始于小布什政府时期的2005年。到奥巴马政府时期,由于印太(Indo-Pacific)概念的提出,印度在美国的亚太战略中获得了更重要的战略地位。2010年11月在与印度总理的联合声明中,奥巴马表示欢迎印度作为主要地区和全球强国的崛起,把美印关系界定为“21世纪全球战略伙伴关系”,并支持印度成为联合国安理会常任理事国。美印建立了两国高层战略对话机制,以协调双方在双边、地区和全球战略问题上的立场。2011年11月,美国防部拟定了《美—印安全合作报告》,国务院也制定了加强美印双边安全合作的五年计划,拟在联合军事演习、国防贸易和支持印度军队现代化、人道主义援助和救灾,以及与其他亚洲伙伴的合作方面改善和扩大同印度的关系。2012年发布的美国《国防战略指南》规定,美国支持印度“在更广泛的印度洋地区担当地区经济支持和安全的提供者”。在军事技术合作方面,2011年1月,美国取消了对印度空间研究组织和九家与航天和国防工业相关的公司的出口限制,并于2013年9月与印度发表《美印军事合作联合声明》,强调两国将在防务技术转让、贸易、研究,以及防务产品和服务的共同开发方面进行合作。

奥巴马政府致力于发展同印度尼西亚从环境保护和气候变化到贸易和投资,从促进民主到医疗和教育,从地区安全到反恐怖主义的“全面伙伴关系”。它结束了以破坏人权为由长达12年的对印尼特种部队的接触和援助禁令,与印尼特种部队进行有限的安全合作项目,并开始向印尼转让和出售先进武器。两国建立了部长级商务对话机制。美国降低了对印尼的贸易和投资壁垒,美国贸易发展署设立了支持印尼基础设施建设的大型项目。此外,奥巴马政府还特别重视与印尼在能源和环境领域里的合作,并加强了两国在社会服务方面的交流与合作。2010年,美国重启在印尼的美国和平队项目。

2009年奥巴马总统上任之后即改变了美国对缅甸的政策,开始与缅甸政府进行交往。他在缅甸的演讲中要求缅甸政府切实向民主改革方向前进,无条件释放包括昂山素季在内的所有政治犯、结束少数民族之间的冲突,以及在政府、民主反对派和少数民族之间就未来展开真正的对话。2012年7月,美国正式恢复了与缅甸大使级外交关系,并宣布解除美国公司在缅甸投资的禁令,9月和10月,美国解除了对缅甸部分产品出口美国的禁令和对缅甸的金融制裁。奥巴马政府还宣布将启动“美缅民主、和平与繁荣伙伴关系”,在民主转型、治理透明、政治和解与经济繁荣方面进行合作。

在奥巴马政府期间,美国与越南努力建立“全面合作伙伴关系”。美越之间的军事安全合作迅速推进:2008年6月美越建立了政治、安全与国防年度对话;2010年美越国防部之间建立了国防政策对话;当年年底,美越举行了自越战以来的首次联合军演,并在第二年使其常规化;2011年9月,两国签署《推进双边防务合作谅解备忘录》;2014年10月,美国部分解除对越南的武器禁运,准许向越南出售与海上防卫有关的装备;2015财年,美国把对越南的军事援助从2009年的数十万美元急剧提高到1000万美元以上。在政治和外交方面,美越之间的磋商日趋频繁,两国领导人在亚太经合组织、东盟地区论坛、东亚峰会以及东盟外长会议等对话中经常协调立场。在经贸方面,奥巴马政府愿意向越南做出一定让步,以使它顺利完成关于TPP的谈判。

三、增加了在多边制度框架下对东盟事务的参与

奥巴马政府比以往任何一届政府都更加重视同东盟的关系,为此,美国进一步扩大了在制度化框架下对东盟事务的参与。2011年,美国正式加入由东盟主导的东亚峰会机制。美国还试图通过加强东盟地区论坛机制,制定一个应对跨国和非传统安全挑战的日程。2010年6月美国成为个设立驻东盟使团的国家。

美国加强了同东盟组织的合作,其中引人瞩目的是美国对东盟峰会的参与。2009年7月,美国加入了《东南亚友好合作条约》,对于东盟国家来说,这确保了美国对东南亚的政治和安全承诺。2009年至2012年东盟—美国领导人会议共举行了四届,自2013年,该会议更名为东盟—美国峰会。美国承诺,将进一步加强美国与东盟各国在各个领域里的合作,包括核不扩散、络安全、反恐、防范人员偷渡、贸易与投资、科技与教育。此外,美国还建立了一系列与东盟有关的项目和机构,如2012年美国制定了“农业收入化:知识、企业发展与贸易”项目,2013年设立“东南亚青年领导人计划”,以及2014年宣布新的“东盟—美国科技伙伴领航项目”等。

美国与东盟在制度性框架下的合作显示出以下一些特点:1、美国试图通过积极参与地区多边机制建设,参与制定地区事务规则和影响这些机制的议事日程。2、从小布什政府时期的单纯强调安全转变为安全与发展并重。3、以较为平等的姿态来同东盟国家打交道。

“再平衡”战略遇到的问题

自奥巴马政府实施“再平衡”战略以来,得到了很多正面评价。在美国国内,把美国战略重心转向亚太地区的必要性得到政府与国会、民主党与共和党、官员与学者的一致赞同,政府各个部门都在努力贯彻这一战略。2015年2月发布的《2015年美国国家安全战略报告》肯定了这一战略,强调美国“正在实行向亚太的再平衡。”在亚太地区,美国的盟国和新伙伴都欢迎美国的战略“再平衡”,它们之中有不少因这一战略而得到了额外好处。东盟国家尤其赞赏美国对东盟重视程度的提高,感到美国可以成为它们在安全方面的可靠依赖。然而,尽管“再平衡”战略取得了明显成效,但一些问题也逐步暴露出来,开始受到讨论甚至是争论。

,一些人认为,“再平衡”战略毫无必要地引致了中国的对抗,导致中国更加“咄咄逼人”的外交政策,因此是一项缺乏意义的政策。代表人物是美国波士顿大学教授陆伯彬。他指出,“再平衡”??削弱了地区安全,降低了北京与华盛顿之间合作的可能性。造成中国完全放弃对朝鲜施加影响力来使它放弃核计划。奥巴马政府的“再平衡”战略并没有促进亚洲稳定,而是使得这一地区更加紧张、更容易发生冲突。因此,“再平衡”战略损害了美国的安全利益,而且其代价还将继续增长。

陆伯彬的批评显示出美国“再平衡”战略在同中国关系方面的实施效果与其所宣称的该战略的第四个重点背道而驰。虽然陆伯彬的观点并不代表华盛顿外交政策圈子里的主流观点,但是,“再平衡”战略加深了中美之间的猜疑是无可争辩的事实。特别是在把战略重心转向亚太地区的同时,美国不仅对东海和南海岛屿主权争端的关注加深了,而且多次在中日、中菲和中越的东海和南海岛屿争端中站在中国的对立面。一个引人注目的例子是,2014年5月,当中国的“981号”钻井平台进入南海西沙地区进行油气勘探时,美国国防部长查克?哈格尔在5月底举行的香格里拉论坛上做出了美国政府迄今为强硬的表态:“中国在南海采取了破坏稳定的单边行动来宣示其领土主权要求”,“当国际秩序的基本原则受到挑战时,美国不会置之不理。”美国在南海问题上态度的转变成为近年来中美之间摩擦不断的一个重要原因,极大地损害了中美合作的氛围。可以说,导致中美之间战略猜疑的加深是美国“再平衡”战略的负面效果。

第二,虽然奥巴马政府一再强调,亚太“再平衡”不仅是军事方面的,而且是政治、经济和文化方面的,但迄今为止,“再平衡”战略在军事方面表现得为突出。2014年参议院外交关系委员会多数党报告指出,在“再平衡”的各种非军事因素方面,如外交、经济和市民社会方面,还缺少进步。报告指出,在过去的几年中,国务院并没有大量增加国务院东亚事务局的外交资源,商务部负责亚太事务的工作人员也没有很大的增加,这就限制了商务部充分利用新优势的能力。在2015财年美国的财政预算建议中,美国对亚太地区的援助虽然有所增加,但仍然低于前几年的水平。报告认为,这也是为什么“再平衡”战略被外界视为主要是一个安全战略的主要原因。此外,被视为奥巴马政府“再平衡”战略经济方面的重要支柱TPP,迄今尚未取得突破性进展。

第三,“再平衡”战略的实施遇到的问题是美国军事力量的缩减。美国国防部宣布到2020年将把部署在西太平洋的海军军力比例从原来的50%增加到60%,但是如果海军的整体规模在缩小,那么即使比例增加了,也会导致美国在西太平洋军事存在的减少。美国海军现有舰只285艘,国防部原计划在从2012年起的未来30年内把海军战舰规模发展到306艘,这就需要海军每年采购8.7艘。然而,购买这些舰只每年需要花费193亿美元,而2015财年国防部把海军制造舰只的预算从2014年的179亿美元减少到144亿美元。这样,如果政府削减国防预算的计划不变,美国未来的造舰目标很难实现。

据估计,奥巴马政府向国会要求的2015财年预算将造成“华盛顿号”航母退役的可能性,使美国航母数量从目前的11艘减少到10艘。为了节省燃油、人力和其他活动开支,美国海军的11艘巡洋舰将暂停服役;濒海战斗舰将从52艘减少到32艘;陆军人数将从52万人减少到44—45万人,这是第二次世界大战结束以来小的美国陆军规模。其结果将影响美国在亚洲的军事存在。

第四,一些人认为,在美国国防预算被大幅度削减时,“再平衡”战略成为一种奢谈。美国联邦财政存在巨额赤字的现实、两党在预算项目削减方面的分歧、国会在预算案上的拉锯战、国防预算的大幅度削减,可能对奥巴马政府的“再平衡”战略造成制约。根据英国国际战略研究所分析,自2010年以来,美国国防预算确实处于不断的削减之中。美国国防开支和国防部预算在2010年达到峰值,分别为7213和6956亿美元,此后持续下降。抛开通货膨胀的因素,到2015年,国防部预算下降至5813亿美元,比2010年下降了1000亿美元以上,下降比例为16%。同时,美国国防预算占美国GDP的比例也从2009年的4.62%下降到2014年的3.37%。

第五,对美国战略“再平衡”构成牵制的是中东局势。中东地区由于其地缘政治重要性及其作为重要石油资源来源,历来都是美国外交战略的重点。一种批评意见甚至认为,鉴于美国在中东地区仍然有重要的战略利益以及中东局势现状,美国把战略重心移向亚太地区是不明智和不现实的。迄今,美国仍然没有完全从阿富汗撤军,叙利亚内战仍在持续,埃及继续面临“阿拉伯之春”之后的政治动荡,伊拉克国内出现极端组织“伊斯兰国”,美伊关于核问题的谈判正处于关键时刻。使事情变得更为复杂的是,美国陷入中东地区种族、教派和国家力量相互争斗的漩涡之中,任何旧问题的解决都可能带来新的更为复杂的矛盾和冲突。

中东地区新出现的乱局是,在美国将于2015年6月底之前同伊朗就伊核问题达成协议之前,沙特阿拉伯领导下的阿拉伯联军于3月26日对也门发动了名为“决战风暴”的空袭。国际上有分析认为,沙特在美伊协议将要达成之际对也门发动空袭并非偶然,其意图在于破坏美伊核谈判,使伊朗经济继续处于西方的严厉制裁之下。因此,“也门冲突是中东地区沙特与伊朗之间争夺影响和霸权的一场更广泛的地区争斗的开始”。

在奥巴马政府实施“再平衡”战略的过程中,尽管美国尽量保持不介入一场在中东的新战争,但是中东局势变幻无常,各种复杂局面不断出现。弗朗西斯?福山等预言美国将无法消灭“伊斯兰国”,因为“经过13年的努力,美国远未彻底铲除基地组织,“伊斯兰国”不大可能比基地组织更容易打败”。而美国如果在同“伊斯兰国”的战役中失利,将意味着美国以沉重代价赢得的伊拉克战争将前功尽弃。在这种局势之下,美国撤出中东、重返亚太,被许多人看作是一个比原先更令人困惑的战略选择。

第六,对美国“再平衡”战略形成挑战的另一个地区事件是乌克兰危机。乌克兰危机对美国及其盟国的安全利益产生了如下深刻影响:

1、受到影响的美国根本利益是欧洲安全。对西方而言,俄罗斯对乌克兰的干预标志着冷战以来在欧洲次大规模的跨边界使用武力,而且是第二次世界大战以来欧洲次出现用武力夺取领土。对克里米亚的兼并破坏了建立在领土不受侵犯、不使用武力解决国家间领土争端原则之上的欧洲秩序。进一步讲,冷战结束以来保证欧洲安全的一系列协议也受到动摇,包括2010年美俄签署的《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》等。乌克兰危机还影响了北约未来的发展和欧洲的向心力。

2、俄罗斯对北约东欧新成员国的威胁成为对欧洲的一个重大挑战。在乌克兰危机之后,在美国的欧洲盟友中产生了把美国的关注力转向欧洲的要求。

3、乌克兰对美国同俄罗斯合作处理共同安全问题的努力构成了挑战,包括极端组织“伊斯兰国”的兴起、伊朗核问题、维持阿富汗和中亚的战后稳定。此外,美国也担心,西方的制裁会导致俄罗斯加强同中国的关系,从而阻止美国地区影响的扩大。

4、美国在处理乌克兰危机时的表现可能损害美国在其盟国中的信誉,被批评为在履行其承诺方面太软弱。虽然乌克兰不是北约成员国,也不是美国的盟国,但是根据1994年《布达佩斯备忘录》,在乌克兰放弃从苏联继承的核武器后,美国、英国和俄罗斯有保护乌克兰的安全。美国的盟国,包括亚洲盟国,也在密切注视美国如何履行自己对安全保障的承诺。

由于以上诸多安全利益,俄罗斯对克里米亚的兼并对美国主导下的世界秩序提出了新的挑战。奥巴马政府不愿也无力与俄罗斯正面冲突,但它又受到了来自乌克兰和欧洲盟国的质疑和抨击,被指责为没有能力维持冷战后的欧洲秩序。虽然乌克兰问题对美国安全利益的影响可能不及中东问题那样直接,美国做出的战略选择也不像在中东问题上那样艰难,但是它已经排在中东之后构成另一个对美国“再平衡”战略的牵制。

结论

从目前情况来看,奥巴马政府在坚持推行“再平衡”战略上没有发生动摇,这是因为前文所分析的美国做出这一重大决定的前提并没有发生根本变化,特别是世界经济和政治中心正在向亚太地区转移、亚太地区在全球的战略重要性日益提高这一关键因素,无论是中东乱局,还是乌克兰危机都没有改变这一背景。美国要在未来保持经济持续发展,维持全球霸权地位,离开亚太地区就会步入歧途,结果只能是徒劳无功。加之,美国还认识到在亚太地区还存在着中国这样一个的竞争对手及在地区和全球重大问题上需要与之合作的国家。当然,面对美国在实施“再平衡”战略中遇到的阻力和挑战,如果美国不能有效应对,其“再平衡”战略的实施就必然大打折扣,甚至出现局部逆转。

《2015年美国国家安全战略》报告列举了美国所面临的紧迫的安全挑战:“伊斯兰国”、叙利亚内战、俄罗斯“对乌克兰主权和领土统一的侵犯”、朝鲜核计划、络安全。防止核武器扩散仍然是美国安全战略的重点,特别是防止核材料落入恐怖分子之手。此外,报告把埃博拉等传染性疾病的蔓延和气候变化也都列为对美国和全球紧迫的安全威胁。需要留意的是,报告还提到东海和南海的紧张状态也是对美国安全的挑战。上述这些挑战都是美国今后若干年年内,至少是在奥巴马任期的两年中需要重点应对的问题,也是美国在执行“再平衡”战略时需要协调的目标。

原标题:美国会放弃“再平衡”战略吗?

稿源:中国青年

作者:周琪

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